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Consumo suolo

Approfondimenti

27 aprile 2014

CONSUMO DI SUOLO

Sintesi della documentazione analizzata e dibattuta nella serata dell' Associazione dedicata all' approfondimento di questo tema, centrale nella nostra azione, che ha considerato  anche le novità delle proposte normative e legislative
Fermare il CONSUMO DI SUOLO è  imperativo dettato dalle urgenze di una situazione ormai oltre il limite della sostenibilità.
Quindi non sono rinviabili scelte ed interventi IMMEDIATI, soprattutto legislativi, che lascino gli eventuali ulteriori “studi ed approfondimenti” in secondo piano rispetto alle questioni di sostanza e capitali che già sono ben visibili a tutti nell' attuale sconcertante fotografia della realtà.
Come recita l' ISPRA -Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale- in un documento del febbraio 2013, “negli ultimi anni il consumo di suolo in Italia è cresciuto ad una media di 8 metri quadrati al secondo...Si è passati dal 2,8% del 1956 al 6,9% del 2010..Il fenomeno è stato più rapido negli anni '90, periodo nel quale si sono sfiorati i 10 metri quadrati al secondo..Questo vuol dire che ogni 5 mesi viene cementificata una superficie pari a quella del Comune di Napoli e ogni anno una pari alla somma di quella di Milano e Firenze.
In termini assoluti, l' Italia è passata da poco più di 8.000 Km quadrati  di consumo di suolo del 1956 ad oltre 20.500 Km quadrati nel 2010, un aumento che non si può spiegare solo con la crescita demografica: se nel 1956 erano irreversibilmente persi 170 metri quadrati per ogni italiano, nel 2010 il valore raddoppia, passando a più di 340 metri quadrati...In base ai dati omogenei disponibili a livello europeo, circa il 2,3% del territoio continentale è ricoperto da cemento ed asfalto. L' Itali, con il 2,8% del suolo consumato, risulta oltre la media europea (2006)”.
Ma tra il 2010 e 2012 non è andata sicuramente meglio, anzi sono stati ricoperti altri 720 Km quadrati di suolo, pari alla somma dei comuni di Milano, Firenze, Bologna, Napoli e Palermo. Maglia nera a Lombardia e Veneto.
I comuni più cementificati d' Italia rimangono Napoli (62,1%), Milano (61,7%), Torino  (54,8%), Pescara (53,4%), Monza (48,6%), Bergamo (46,4%), Brescia (44,5%); quattro città lombarde nei primi sette posti della classifica.
Ma non è solo colpa dell' edilizia se “perdiamo terreno”. In Italia si consuma suolo anche per costruire infrastrutture: strade asfaltate e ferrovie (28%), strade sterrate e infrastrutture di trasporto secondarie (19%), presenza di edifici (30%), parcheggi, piazzali e aree di cantiere (14%). Pensiamo a quali devastazioni del territorio stanno avvenendo alle campagne  ed agli spazi verdi anche intorno a Milano (secondo comune agricolo d' Italia), con le varie tangenziali e superstrade in costruzione; Tangenziale Esterna Est Milano, Bre.Be.Mi. E Pedemontana più a nord. Ricordiamo che la “rete viaria” lombarda dispone di 70.000 Km di strade, di cui 590 km in autostrade e 900 Km di strade statali. Con le grandi asfaltature sopra citate se ne aggiungerebbero ben 370-400 km, quasi un raddoppio dei percorsi autostradali.
E' stato stimato che il costo della gestione dell' acqua non infiltrata in Italia, dal 2010 al 2012, sia nell' ordine di 500 milioni di eruo (realizzare e gestire fognature costa). Il consumo di suolo ha rilevanti impatti anche sull' agricoltura e quindi sull' alimentazione; esempio, se i 70 ettari di suolo persi ogni giorno, fossero stati coltivati esclusivamente a cereali, nel periodo 2010-2012 avremmo impedito la produzione di 450 mila tonnellate di cereali, con un costo di 90 milioni di euro ed ulteriore aumento della dipendenza italiana dalle importazioni.
Dai dati pubblicati sulla stampa nell' ottobre 2013, nella sola città di Milano sarebbero stimati in 270 gli edifici fantasma lasciati al degrado e terreni “terra di nessuno”; questo solo nel privato. Includendo quelli del “pubblico” (dal Demanio dello Stato a quello comunale fino alle strutture di enti e istituzioni varie) si potrebbe arrivare a contare complessivamente circa 400 di queste realtà e aree. Si pensi inoltre all' enorme quantità di metrature di Caserme dismesse e delle porzioni di Scali ferroviari (Farini-Greco-Lambrate-S. Cristoforo-Porta Genova-Porta Romana-Rogoredo) che l' ente gestore vuole alienare alla funzione “primaria” (circa 500-600 mila metri quadrati).
Inoltre si stima in 60 mila alloggi vuoti la situazione attuale a Milano e hinterland, mentre dei 12 milioni di metri quadrati di uffici, gli sfitti si aggirano intorno a 1.332.000 metri quadrati.
Negli ultimi anni, a fronte di sciagure e straripamenti, nonché smottamenti, frane  e dissesti del territorio, spesso “ufficialmente” ed ipocritamente imputati all' imprevedibilità ed alla casualità, assieme alla coscienza civica crescente dei valori ambientali e dei “beni comuni”, suolo, aria, acque, si è cominciato a fare strada  il concetto di RIUSO EDILIZIO E RIGENERAZIONE URBANA.
In sostanza, prima di devastare altro suolo, ignorandone le conseguenze fatali ed irreversibili, guardiamoci intorno e recuperiamo l' edificato dismesso o degradato.
A Milano il Vice Sindaco, Ada Lucia De Cesaris, ha fatto di questo elemento un asse centtrale del nuovo “Regolamento Edilizio” recentemente approvato dal Consiglio Comunale.
Ma prima abbiamo, in Lombardia, il “Progetto di legge di iniziativa popolare n. 0010” presentato da Legambiente il 17/05/2010, in tema di “Norme per il contenimento del consumo di suolo e disciplina della compensazione ecologica preventiva”. Obiettivi del progetto “da un lato limitare l' uso edificatorio del suolo, evitando di produrre in tutto il territorio disponibile livelli di urbanizzazione che in alcune parti della regione hanno già raggiunto la non sostenibilità. Dall' altro legare ogni attività edificatoria su suolo libero ad una contestuale attività di costruzione di natura e di ambiente negli spazi aperti”, informando l' attività edilizia ad un principio di responsabilità: ogni trasformazione territoriale che determini alterazione o copertura permanente di suolo deve farsi carico dell' impatto sull' ambiente. Processo, riferito al momento della pianificazione, che si traduce in attenta valutazione sulla reale necessità di trasformare irreversibilmente un determinato suolo, anziché localizzare la funzione prevista in aree dismesse o sottoutilizzate. Quando, alla fine del processo di valutazione, si giungesse alla conclusione che l' occupazione del suolo libero fosse inevitabile, interverrebbe, nel progetto di legge, l' obbligo a carico del trasformatore di controbilanciare tale impatto, cedendo alla collettività, in altri lotti, in un intorno territoriale limitato, un CREDITO ECOLOGICO.
La compensazione ecologica preventiva agisce su due fronti: da un lato disincentiva il consumo di suolo e dall' altro trasferisce risorse al potenziamento ed al consolidamento delle funzioni ambientali dei suoli liberi.
L' esigenza di minimizzare il consumo di suolo, spesso associata all' idea di migliore utilizzo dell' esistente, è già contenuta in diverse fonti legislative. Non esiste però una norma che, in tal senso, vada oltre il valore di indirizzo o orientamento.
Il progetto di legge si sviluppa in 10 articoli.
L'articolo 1 (Principi generali) definisce il “territorio” un bene comune, richiamando la Costituzione che agli articoli 42 e 44 afferma la funzione sociale della proprietà privata e la necessità di un uso razionale del suolo.
Nell articolo 2 (Definizioni e ambito di applicazione) spicca la definizione degli “interventi compensazione ecologica preventiva”, intesi come azioni intraprese prima di un intervento di nuova costruzione su suolo inedificato.
L' articolo 3 (Carta del consumo di suolo) introduce un documento di elaborazione comunale indispensabile per monitorare costantemente lo stato di fatto del territorio.
Con l' articolo 4 (Obbligo di riuso delle aree dismesse) si interviene nella fase pianificatoria.
L' articolo 6 (Aree destinate alla compensazione ecologica preventiva) puntualizza che l' onere della compensazione ecologica è aggiuntivo a tutti gli altri già previsti dalle norme.
L' articolo 9 (Norme di coordinamento) scaturisce dalla necessità tecnica di modificare la Legge Regionale 12/2005 in due punti particolari: individuazione delle aree destinate alla compennsazione ecologica preventiva attraverso il piano delle regole, e non applicazione della dichiarazione di inizio attività negli interventi di nuova costruzione.
Facciamo un attimo una pausa per una considerazione sugli  ONERI DI URBANIZZAZIONE. L' Istituto nazionale di urbanistica (Inu), nell' ambito di uno studio sulla “Rendita fondiaria ed immobiliare a Roma” ha fatto , ell' anno 2013, il punto sull' andamento economico delle operazioni di “riqualificazione urbana” che avvengono in Italia e li ha messi a confronto con quelli degli altri stati. La ricerca evidenzia che i superprofitti ricavati dai privati nelle città italiane nasce dalla “esiguità” del contributo che devono corrispondere al pubblico in termini di oneri di urbanizzazione. Contributo che a Roma, Bologna, Milano e Firenze costa ai costruttori nettamente meno rispetto ad altri paesi europei. Se in Francia erano 748 euro per metro quadrato all' interno dell' ile-de France e a 660 euro all' esterno, a Firenze ci si fermava a 480, a Milano a 244 ed a Bologna ad un misero 98. La ricerca dell' Inu evidenziava che a Milano gli oneri variavano da un minimo del 5% ad  un massimo de 8% del valore del costruito ed a Roma tra il 3 ed il 7%. A Monaco di Baviera, invece, la cifra si attestava intorno al 30%. I riferimenti citati sono ricavati da un articolo di Giulia del Re pubblicato su “Il Sole 24 ore” in data 29/10/2013.
Nello scenario di quanto si sta muovendo, dobbiamo annoverare il progetto di  legge, presentato il 17 febbraio scorso dalla Giunta Regionale Lombarda, si pone l’obiettivo di ridurre il consumo di suolo, valorizzare il suolo inedificato, nonché quello del riuso e della rigenerazione urbana del suolo edificato.
Con riferimento al tema della pianificazione territoriale multi scalare, si prevede che la Regione, per sistemi territoriali aventi caratteristiche omogenee, definisca la soglia regionale di riduzione del consumo di suolo da recepire nei PTCP (piani provinciali). La Provincia (evidentemente ora per Milano la Città Metropolitana) individua la soglia provinciale nel limite stabilito dal PTR (piano regionale), sempre per aree omogenee, da recepire nei PGT (piani di governo comunali). Il Comune nel Documento di piano stabilisce la soglia comunale, da intendersi quale somma delle previsioni contenute nel PGT.
In sede di prima applicazione, la Regione adegua il proprio PTR entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge; a sua volta la Provincia (leggi C. M.) ha altri dodici mesi per adeguare il proprio piano. I Comuni non hanno una scadenza precisa. Ma, fino all’adeguamento, vige un regime transitorio per cui essi possono dar corso ad interventi che comportino nuovo consumo di suolo se gli interventi sono previsti dal piano comunale e se le aree su cui dovrebbe avvenire l’edificazione siano comprese nel tessuto urbano o ad esso adiacente. In tal caso ai piani attuativi e ai permessi di costruire convenzionati, non a quelli diretti, si applica la compensazione ecologica preventiva, che consiste nella cessione gratuita al Comune di aree, da mantenere all’uso naturale o agricolo, di superficie doppia rispetto a quella oggetto di piano attuativo o di intervento convenzionato. Come alternativa alla cessione è prevista la possibilità di costituire a favore del Comune un vincolo di destinazione al mantenimento all’uso naturale o agricolo.
La Regione, per le opere di rilevanza sovra comunale, stabilisce delle soglie di riduzione del consumo di suolo, nonché delle misure di compensazione ecologica, diverse da quelle comunali.
Pregi e limiti.
I pregi sono quelli che più o meno sono presenti in tutte le proposte consimili. Finalmente si interviene per porre un argine allo sconvolgimento e dissesto del territorio, nonché alla speculazione edilizia sempre ad essi sottesa; viene ancorato l’uso del suolo a criteri restrittivi e a certe condizioni; si prevede la compensazione ecologica preventiva; si introducono incentivi al riuso e alla rigenerazione urbana.
I limiti riguardano intanto il fatto che ci troviamo di fronte ad una proposta incompiuta: mancano indici precisi, che saranno fissati dal PTR, sia quantitativi che qualitativi; i tempi lunghi di recepimento della legge (12 mesi della Regione + 12 dalle Province o C.M.), aggravati dalla mancanza addirittura di una scadenza per i Comuni; la paradossale possibilità offerta al costruttore di decidere se cedere al Comune le aree di compensazione o semplicemente sottostare ad un vincolo di mantenimento dell’uso naturale o agricolo. Chi è quel proprietario che potendo tenersi la proprietà delle aree di compensazione, seppure con destinazione vincolata (fino a quando? Del diman non v’è certezza! Lo sapranno anche i proprietari, o no?) voglia invece cederle, trasferendone definitivamente la proprietà al Comune?
Insomma, è un po’ presto per trarre le conseguenze di un processo che è solo all’inizio, che forse può essere sostenuto e reso più efficace, ma che potrebbe anche subire colpi di coda restauratori. Potrebbe, come si suol dire, che la montagna partorisca il solito topolino … se le sarà consentito
Infine, a completamento del nostro escursus, ecco quanto ha relazionato Pierluigi Angiuoni a proposito del disegno di legge presentato dal Ministero dell'ambiente , ora è  in discussione alle Camere .
Non c'è solo il tema della tutela del paesaggio o della tutela degli spazi dedicati all'agricoltura. Il dissesto idrogeologico sta creando danni consistenti nel nostro territorio ed anche questo inverno è stato segnato da molte catastrofi. E' chiaro a tutti che questi eventi drammatici sono legati fortemente alla cementificazione e al consumo di suolo che prosegue a ritmi eccessivi e a cui bisogna mettere immediatamente un freno.
L'obiettivo  principale del disegno di legge proposto dal PD, e ora dal Governo, è quello di difendere il suolo promuovendo il recupero e il riuso delle aree dismesse, il riuso e la riqualificazione dell'edificato, arrivando a prevedere il fatto che chi effettua la valutazione dell'impatto ambientale debba tenere conto non solo della condizione attuale, ma fare anche una verifica attenta su tutte le ipotesi alternative che sono presenti sui territori.
L'idea è quella di costruire un percorso che porti il nostro Paese a realizzare ciò che il Trattato di Lisbona prevede, cioè arrivare nel 2050 all'obbiettivo di zero consumo di suolo .Per questo il disegno di legge obbliga i Ministri competenti (Agricoltura e Foreste,Ambiente,trasporti e Infrastrutture) a mettere in campo, entro un anno dall'approvazione della legge,un progetto che porti a ridurre anno per anno il consumo di suolo,prevedendo una verifica ogni cinque anni. A questo scopo ,dopo 180 giorni dall'approvazione della legge,un comitato scientifico formato da diversi Ministeri dovrà definire i criteri per arrivare a quel piano ed è prevista l'istituzione di un Comitato con il compito di monitorare la riduzione del consumo di suolo e l'applicazione della legge stessa .Nella sostanza,si devono definire le modalità,finora aleatorie per misurare la superficie agricola,per misurare il consumo di suolo anche in ambito urbano e per poter avere,quindi,un monitoraggio continuo della situazione.
La priorità espressa dentro questa legge resta quella del riuso delle aree dismesse ma anche-pensiamo a una realtà come quella di Milano-al problema serio di come riutilizzare l'immenso patrimonio di terziario vuoto e inutilizzato che potrebbe essere destinato ad altre funzioni.
Il progetto di legge dice che,entro 180 giorni dall'approvazione,le Regioni devono dare disposizioni ai Comuni per orientare i loro piani regolatori e i piani di governo del territorio verso il riuso e la rigenerazione dell'edificato,individuando nei Pgt le aree dismesse o inutilizzate che hanno la priorità rispetto al consumo.
Rispetto ai terreni agricoli. la legge stabilisce che tutti quelli che sono stati oggetto di finanziamenti o interventi da parte dello Stato o della Comunità Europea non potranno essere destinati ad altra funzione per almeno cinque anni.
Sulla necessità di incentivi per il riuso,la proposta è di costruire un registro degli enti locali in cui venga riconosciuto lo sforzo dell'impegno del Governo del territorio,al fine di incentivare il riutilizzo delle aree dismesse. Il registro dovrebbe divenire il documento sulla base del quale il Governo e le Regioni attribuiscono finanziamenti per premiare chi riusa il patrimonio esistente.
L'altra norma importante riguarda gli oneri di urbanizzazione. Oggi l'utilizzo degli oneri di urbanizzazione funziona, prevalentemente, per fare cassa e ha portato per un lungo periodo i Comuni a consumare notevoli porzioni di territorio. La legge proposta dal PD proibisce che possano essere utilizzati al di fuori dei temi per cui sono destinati e vieta che questi siano usati per fare cassa. Un'alternativa può diventare l'utilizzo di quei fondi per intervenire sul dissesto idrogeologico e per interventi sul miglioramento complessivo dell'ambiente,quindi,non per fare cassa.
Altra innovazione è che, nel momento in cui questa legge sarà approvata e fino all'adozione del decreto che avverrà un anno dopo,NON SI POTRANNO cominciare nuove opere al di fuori di quelle che riguardano il RIUSO e gli interventi su aree dismesse e sull'edificato, proprio per dare subito il messaggio che questo diventa un tema centrale dell'azione che il Governo vuole imprimere rispetto alla tutela del territorio e delle aree agricole.

AUTORI: Arturo Calaminici, Luciano Grecchi, Pierluigi Angiuoni

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